Recurso Tributario

Es lugar común dentro de las teorías sobre federalismo fiscal que la descentralización de los impuestos sea consecuencia lógica de la descentralización del gasto. Si un gobierno no puede decidir cuanto ingresar, tendrá fuertes limitaciones a la hora de hacer su plan de gobierno, tomar las decisiones de gasto y ajustar la asignación pública a las demandas de los ciudadanos. Los recursos tributarios son la piedra angular sobre la que se edifican estructuras institucionales autónomas, corresponsables fiscalmente y en las que el principio de subsidiariedad alcanza todo su sentido ya que, los ciudadanos estarán en mejor situación para sopesar costes y beneficios de los programas públicos locales y exigir la rendición de cuentas cuando son contribuyentes directos de los mismos. No obstante, la descentralización tributaria debe tratarse cuidadosamente porque existen dudas sobre los logros que puedan alcanzarse en la eficiencia o la equidaad. Boadway y Shah (1995: 108) hacen un balance sobre el tema puntualizando varios aspectos entre los que destacan que es más económico, desde el punto de vista administrativo y de cumplimiento fiscal, tener una gran autoridad recaudatoria que también hace más sencilla la consecución de objetivos de equidad y que evita la competencia fiscal desigual, las distorsiones en el funcionamiento del mercado común interno y las consecuentes ineficiencias en la asignación de los recursos.
Empero, se reconozcan las ventajas de una recaudación centralizada, no tienen por qué asignarse todos los impuestos al nivel superior cuando pueden existir acuerdos en los que, por ejemplo, se combinen la recaudación, administraación y control central con la responsabilidad jurisdiccional a la hora de fijar sus propios tipos o hablando en términos más generales, López Laborda y Ruiz-Huerta (1998:4) dicen que es teóricamente concebible la asignación de un tributo a un nivel y la de su gestión a otro. También destacan estos últimos autores que la administración fiscal descentralizada favorece la responsabilidad y la flexibilidad de las distintas administraciones y la mayor cercanía de las autoridades que tienen atribuido el ingreso con los contribuyentes.
De lo expuesto anteriormente se deduce la estrecha vinculación del tema de la asignación de figuras tributarias por niveles de gobierno y los posibles modelos de administración fiscal que se pueden aplicar para llevar adelante la recaudación1. De aquí surgen una variedad de posibles respuestas al problema que nos planteamos en este artículo, así que para intentar un acercamiento al camino que conduce a las opciones más convenientes se toman como señales:
- los criterios (fiscales) que deben tenerse en cuenta para repartir fuentes tributarias por niveles de gobierno,
- los modelos de financiación más comunes, y
- las características de los principales instrumentos tributarios.
Criterios para establecer la estructura tributaria por niveles de gobierno
Usando como referencia los aportes de varios especialistas2 en el tema fueron compilados una serie de criterios que engloban todos los aspectos a considerar a la hora de establecer la atribución de fuentes fiscales. Tales criterios son los siguientes:
— Es necesaria la correspondencia entre ingresos y gastos dentro de cada nivel gubernamental.
Cuando los instrumentos tributarios varían considerablemente según las zonas o los tipos impositivos son desiguales, las jurisdicciones pueden reducir la carga impositiva a determinados contribuyentes (por ejemplo para atraer la industria a sus zonas o intentar conservar las que ya están instaladas allí, trayendo como consecuencia la prestación de servicios por debajo de los niveles deseables o la compensación de los déficits con una mayor carga para los restantes contribuyentes. De no existir la armonización podría atentarse contra:
a) La equidad horizontal en el sentido de que los que iguales en diferentes zonas podrían pagar cantidades muy diferentes de impuestos aunque accedieran a niveles similares de servicios;
b) Contra la neutralidad al estimular la migración o localización de actividades económicas según la incidencia diferencial de la presión fiscal sobre las mismas en las diversas circunscripciones.
— Los impuestos deben ser perceptibles. Esto se refiere a que sea posible relacionar y evaluar impuestos pagados y los servicios subcentrales que se están recibiendo. Las cargas fiscales disfrazadas por el movimiento inflacionario de los precios, por complejidades en el diseño o administración del impuesto y por la falta de certidumbre en su aplicación generan ilusión fiscal. Dada la ilusión fiscal, aunque los servicios subcentrales no generen beneficios externos y sean financiados totalmente mediante impuestos que no pudieran exportarse de ninguna forma, los ciudadanos harían elecciones de ubicación ineficientes.
— Debe evitarse la exportación fiscal. Definida por Pla Vall (1991) la exportación fiscal es la capacidad de una jurisdicción para hacer recaer vía fiscalidad, los costes de provisión de los servicios públicos sobre los residentes de otras colectividades. Este criterio está directamente vinculado al principio de localización que consiste en la circunscripción de la tributación a un marco territorial determinado, lo que implica que debe evitarse la utilización de impuestos con bases fácilmente trasladables.
— Reservar al gobierno central los impuestos con incidencia en las funciones de estabilización y distribución. Asumiendo que los principales instrumentos para manipular la estabilización y la distribución deberían estar centralizados, el nivel superior de gobierno deberá reservarse los impuestos que incidan en tales objetivos. Se presupone, dándole cumplimiento a este criterio, que estarán centralizadas las fuentes tributarias más expansivas, pero si se pretende respetar la autonomía financiera y la corresponsabilidad fiscal deben establecerse mecanismos para tratar de equilibrar un poco los rendimientos tributarios en cada nivel de gobierno.
— No deben descentralizarse aquellos impuestos cuyas bases imponibles están distribuidas geográficamente de forma desigual. Con bases imponibles concentradas en algunas regiones, los diferentes rendimientos obligarían al establecimiento de subvenciones de igualación para garantizar la equidad. Las subvenciones, en la medida en que sean condicionadas pudieran limitar la autonomía de algunas autoridades.
Asimismo puede ocurrir que algún plan de compensación o igualación incluyera el pago de subvenciones negativas para algunas áreas y si estos pagos están relacionados con el esfuerzo fiscal, las zonas con recursos fiscales elevados se enfrentarán con subvenciones más negativas cuanto mayor sea su esfuerzo, lo que evidentemente generará desincentivos y provocará distorsiones en la elaboración de la estructura impositiva. Finalmente, puesto que la construcción de fórmulas y métodos utilizados para la determinación de las necesidades, recursos y esfuerzo fiscal son a menudo objeto de controversia, podría esperarse que la controversia fuera inferior cuando las recepciones de subvenciones de igualación fueran más pequeñas y cuando, sus niveles absolutos fueran menos sensibles a los cambios en las normas
.Otro planteamiento que no contradice los criterios anteriores es el que sugiere que la atribución de los impuestos debe hacerse en función de la incidencia sobre los factores de producción, se trata de otro punto de vista para tomar las decisiones de atribución fiscal. La idea es que a mayor movilidad de los factores sobre los que incide el impuesto, mas centralizado debe estar. Según esto, los impuestos que inciden sobre el capital deberían estar en manos del nivel superior de gobierno, los que afectan al trabajo, pudieran estar en el ámbito estadal y los que inciden en la tierra deben ser estrictamente locales. En la práctica es poco probable conseguir que los instrumentos tributarios cumplan con todos estos criterios. Cuando aplicamos el principio de localización es factible que nos encontremos con problemas de bases imponibles repartidas de forma desigual, o si atribuimos los impuestos con incidencia en las funciones de estabilización y distribución estrictamente al gobierno central, la autonomía de los niveles inferiores quedaría fuertemente limitada, mientras que una excesiva autonomía pudiera afectar la coordinación y suficiencia. Es por ello que, antes que nada deben establecerse los fines a alcanzar con la estructura fiscal, tomando en cuenta, las características económicas, políticas, sociales e históricas que determinan la realidad del país. A partir de aquí se le da mayor o menor importancia a cada criterio para poder obtener fórmulas de financiación que cumplan los objetivos preliminarmente establecidos. Ante tantas restricciones las posibilidades de solución al problema de asignación de impuestos por niveles de gobierno aparecen en función de los modelos de financiación que decide asumir la administración pública.